太平手袋厂租用当地村民的祠堂建厂房，是典型的集体建设用地 记者 郑志波 摄
2005年，我省以省政府第100号令的形式颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》），并于同年10月1日起正式施行。这标志着我省农民集体的建设用地自此可以直接进入市场交易，自由出让、出租、转让、转租和抵押，实现与国有土地“同地、同价、同权”。这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规，也是我国农民集体土地第一次赢得合法直接入市的权利。一直关注中国土地制度变革的经济学家周其仁知悉消息后，在其专栏文章中以“时来风送滕王阁”的诗句表达兴奋之情。
据我了解在《办法》出台前，农地入市在珠三角实际上已存在了差不多20年。早在1978年，安徽小岗村开始包产到户尝试时，我省
东莞市虎门镇迎来了全省、也是全国第一家来料加工企业——太平手袋厂。这家港资企业租用当地村民的祠堂建厂房，“这是典型的集体建设用地，从那时起，集体建设用地就已经‘入市’了，它同时也揭开了全国利用外资的序幕。”当地一位国土局官员讲道。在当时，不仅集体土地不可以转让、出租，国有土地也不可以转让、出租，而以土地换发展却是当时唯一的选择——这里距离香港仅有1小时的公路车程，下午到达香港葵涌码头的原材料，晚上就可以在
东莞的流水线上被加工成产品，然后再通过香港码头发往全球——除了土地和廉价劳动力，20世纪70年代末的东莞别无他物可以提供给投资者。“只不过这种做法是不公开的，政府基本上持‘不支持、不鼓励、不干涉’的态度。”
东莞市虎门镇引进太平手袋厂的这一做法也成为当时改革开放下集体建设用地使用的一个缩影。由于当时珠三角地区除了土地和廉价劳动力，别无他物可以提供，因此大部分农村集体都采取出租旧祠堂、旧生产队部土地，引进外商投资兴办“三来一补”加工厂。随着集体经济组织有了一定的经济积累，并且在与外商合作中不断汲取新的知识后，逐渐出现了以集体土地作价入股与外商合作、合资、联营兴办工厂，甚至自建厂房出租给外商。集体土地流转的模式也越来越多样化。同时外商企业引进也激发了民营企业和乡镇企业的异军突起，拉动了用地需求，相当多的民营企业开始向集体“购买”或租用土地建设厂房自用、出租。1987年时中央就将佛山市南海区确立为“农村土地制度建设与土地适度规模经营”试验区，在农村土地改革的政策刺激下，南海区一社区股份合作社为组织载体，以土地为资本，通过将集体土地折成股份并把土地集中起来，由村集体开发成为村集体工业园区，构建工商物业对外招商引资，通过招商引资把物业使用权出租或转让取得收益，也使农民享有永久的土地股份分红权。到20世纪90年代，集体建设用地出租、出让、转让等流转方式已非常普遍。据调查统计，珠江三角洲地区集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上，粤东西北地区这一比例也超过了20%。例如2000年前后，佛山市南海区工业用地共约15万亩，其中保持集体所有性质的约7.3万亩，几乎占了一半。
1999年至2000年，国土资源部就开始对集体建设用地流转进行调研，积极推进理论创新和实践探索。2001年，我省佛山市顺德区即作为国土资源部和国务院法制办确定的试点地区，率先开展集体建设用地使用权流转试点工作。试点的主要内容是允许集体建设用地使用权在符合土地利用总体规划、村镇规划以及土地利用年度计划的前提下，经依法批准，可以采用转让、租两年、抵押或者作价入股等形式进行流转。但从2003年后，集体建设用地一直没有进展，国土资源部形成的建议稿也因与当时的法律抵触而被全国人大驳回。
但是广东作为改革开放的先行地和排头兵，面对珠三角地区已成规模的集体建设用地流转形式，不能再等下去。2003年，中共中央、国务院《关于做好农业和农村工作的意见》提出“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。随即在同年6月，我省发布实施了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，以政府为主导开始加强对集体建设用地使用权流转的指导工作，初步明确规定农村集体建设用地使用权流转的原则和条件，农村集体建设用地使用权可以流转，以出让、转让、出租和抵押形式流转农村集体建设用地使用权应当遵循自愿、公开、公平、等价有偿和用途管制等原则，对符合规定条件的农村集体建设用地使用权流转可享有与城镇国有土地使用权同等的权益。
国土资源部有的官员思想比较解放，说：“这是中国转轨时期制度变革的典型路径——实践先于法律。”他举国有土地转让的例子作为佐证：1987年
深圳敲响拍卖国有土地使用权的第一槌，然后是其他城市试点，再然后是总结经验，最后才是人大修改宪法，直到1998年土地管理法重新修订，前后历时11年。为此，我们就在2003年试行通知发布后，我省即着手进行立法工作，并抓住了国务院28号文件留下的“口子”，于2005年5月17日，经省政府第十届66次常务会议一致通过《广东省集体建设用地使用权管理办法》，6月23日以省政府令第100号正式颁布，自2005年10月1日起施行，标志着我省农村集体建设用地使用权流转工作走上规范管理的轨道。
相比起2003年的试行通知，100号令不仅在立法层次上提升到地方性规章，内容也更趋严谨、完备，涵盖了农村集体建设用地流转的方式、程序、期限、对象、法律关系及法律责任等，对加强集体建设用地管理，合理利用土地，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展等起到了非常积极的作用。
我在省国土资源管理局管理科知道，《广东省集体建设用地使用权管理办法》颁布实施后，不到一年的时间里，全省流转的集体建设用地超过1600宗，涉及价款超过14个亿。同时，全国许多地区慕名前来学习吸取经验，河北、陕西、浙江及南京、长沙、成都等省、市相继出台了规章制度，推进当地集体建设用地使用权规范流转。2008年，党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步明确了“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”农村集体经营性建设用地流转的顶层设计指日可待。
摘登自省政协编纂《敢为人先——改革开放广东一千个率先》
作者：张帆，广东省国土资源厅土地利用管理处科员
